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独家:养老服务业运用PPP模式的可行性分析

养老服务业作为社会建设与人民幸福安康息息相关的重要体现,除了传统意义的老年生活照料、康复护理、专项用品开发以外,还包括老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化、教育等诸多产业,是集生产、经营、服务于一体的综合性产业。随着人口老龄化的加剧,截至2014年末,中国60周岁及以上人口超过2.12亿,到2020年这一数字将达到2.48亿。中国将成为全球“银发经济”市场潜力最大的国家。但我国养老服务业的发展目前尚处于起步阶段,而PPP在我国也同样是新型的公共服务供给模式。二者共同具备公用、微利的基本属性,其结合势在必然。

独家:养老服务业运用PPP模式的可行性分析

养老PPP现状

如果从规则放宽的角度去诠释,目前市面上部分养老项目实际上都已经是政府与企业之间通力合作的产物,可以称之为广义上的PPP。我们比较熟悉的公建民营(运营-维护合同O&M),民办公助、政府购买服务(设计建造DB或建造-拥有-运营BOO),特许经营(建造-运营-移交BOT)等都是典型的PPP模式。

现阶段的公建民营比较像外包类PPP和特许经营类PPP两种模式结合的产物,一方面,化解养老机构运营初期土地成本压力和购买设施设备的资金压力。政府拥有土地、房屋、设施的所有权以及对社会资本的监督权,有助于社会资本在摆脱高成本的压力之后,专心负责运营和提升服务;另一方面,政府和企业双方的关联度不高、黏合度不强。

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特点分析

从养老服务产业与PPP模式各自的特点来看,PPP模式完全可以和养老服务产业实现对接,解决养老服务产业面临的资金缺口。两者结合的特点表现在以下三个方面:

首先,PPP模式和养老产业在适用的领域上完全匹配,即养老产业属于公共服务领域,PPP则也适用于基础设施建设和公共服务领域;

其次,PPP模式与养老产业具有相同的投入产出特征,PPP模式投资量大,时间长,回报较少,养老产业前期投资巨大,回收利润缓慢,其近似公益性的特点决定了不可能产生暴利,从这个角度看,PPP和养老服务产业的对接具有相同的基础;

最后,养老服务产业具有长期性、稳定性和高安全系数,决定了投资也应具有长期性、稳定性与高安全性,这也与PPP模式的特点不谋而合。

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养老PPP模式的优势

相对于养老产业的传统操作模式,养老与PPP模式的结合有着非常明显的优势:

首先,养老PPP项目提高了项目的安全性和收益水平。PPP模式使得政府与社会资本共担风险,对项目投资和运营产生了积极的影响,可行性缺口补助的收入模式结合了第三方收入和政府补贴,对项目的净现金流量产生较为有利的作用,增加项目净现值,提高了项目的内部收益水平,社会资本方的投资回收期有所降低,可以实现规模效益。

养老与PPP结合的第二个优势是PPP模式将财政资金与社会资本相结合,充分发挥财政资金的放大效应,实现了政府以财政资金撬动社会资本投资的目的,减轻了地方财政负担,在很大程度上解决了养老产业巨大的资金缺口。

养老PPP模式的第三个优势在于PPP模式引入社会资本参与养老服务业,可以整合政府、市场、社会的各方优势,以资源整合+合理竞争的方式提高养老服务质量;以发展的眼光看,养老产业与PPP结合的优势亦是巨大的:养老产业主要包含养老服务、养老地产、养老金融与养老用品四方面。从政策和市场需求两方面来看,未来养老服务和养老金融发展潜力强劲,值得关注。从细分行业来看,养老产业引入PPP模式后,为充分调动资本活跃性,养老与休闲、地产等领域的结合将成为趋势,养老地产、老年人休闲旅游等将细分的复合产业领域将成为未来发展热点。

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设计要点

养老类项目采用PPP模式的设计要点涉及监管标准和收费机制的制定,以及项目发起主体的确定:

(1)设计合适的衡量指标,有效监控

养老项目的实施以软性服务为主,缺乏有效的衡量指标,监管难度更大。养老项目提供的主要是软性服务,应根据老人的健康状况,分为不同的服务项目和服务等级,并制定相应的服务标准。但目前的现状是,养老标准规范偏重于硬件设施,软件服务标准相对滞后,很难依据这些规范制定出一套行之有效的指标来衡量养老服务的质量,监管起来难度较大,对实施PPP模式造成一定障碍。

(2)根据项目产生与收费机制不同来设计

首先,对养老项目来说,相当部分都是在城市发展、旧城改造等过程中自然产生的需求,政府在这方面缺少相应的规划,而项目通常是也由社会投资人根据市场需求发起,政府主要采取后置审批与行业监管的管理方式,难以像对基础设施项目那样对于养老项目的情况有一个完全的了解和掌握,因此政府也就自然在推进养老项目PPP方面比较谨慎。

其次,养老项目收费机制比较复杂,价格弹性更大。在同一个养老机构中,由于服务类型和服务等级不同,服务收费差异通常较大,同时又可以采取不同的收费方式。不同的收费标准和收费方式将会影响投资回报率、投资回收周期等指标,从而影响投资人的投资意愿。因此,在养老项目设计初期就需要考虑不同的收费标准和收费方式所带来的影响,这无形中就加大了政府在与社会资本合作时项目条件设计的难度。"

(3)政府应设计出切实可行的合作模式

养老项目可以由政府发起,也可以由市场发起,对后者,政府只要按照既有的政策给予支持和补贴就可以了;而前者,需要政府的投入,如何针对这类项目设计出切实可行的合作模式是需要重点研究的问题。 

一是,对有效缓解政府财政压力的养老项目采取BOT、BOO等模式。在鼓励社会力量进入养老服务业的相关政策文件中,明确提出的适用于养老项目的公建民营、公办民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,主要是着力于运营阶段,解决公办养老项目供给能力不足、运营服务水平低下的问题。

二是,采用“建设-维护-移交(BOT)+委托运营”的模式,在这种模式中,有三个参与方,一是政府,作为项目的主导者和监管者;二是建设方,就是社会投资人,负责设施的建设和维护;三是运营单位,作为项目建成后的运营者。

这种大PPP模式实由两个小PPP模式组成的。设施建设是一个PPP项目,养老服务是另一个PPP项目,政府部门起到的是中间人的作用:政府先与社会投资人签订投资和维护更新协议,投资方负责项目的建设和设备的置办、维护,政府以租赁方式获得养老设施的使用权,以租赁费支付投资人建设、维护成本及回报;同时,政府自身并不参与项目经营,而是再通过租赁经营或委托运营的方式将该养老设施租赁给运营单位使用,视情况以降低租金方式或按养老院实际入住人数给予补贴,使运营者在提供高性价比服务的同时也能获得合理的收益。这种模式的主要优点是专业运作,解决了养老服务所需的仪器仪表的专业维护问题,同时能够在较长时间内平滑政府投入的现金流。

从养老PPP项目经验来看,许多地方更倾向于把项目各方集合起来,组建SPV机构(特别目的公司),SPV将会全程负责项目的投融资、设计、建设、运营管理,直至期满移交为止。

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对接方式

由于牵涉到亿万老人的生活,因此,不能把养老服务产业当成纯粹市场化的机制去运作,政府要在此方面有安全保障的意识,在财政补贴的强大后盾下,努力减少、甚至避免市场的波动对PPP养老项目的影响。针对PPP模式与养老服务业的对接,以不同出发点可采取不同的衔接方式:

(1)养老服务综合产业园

当今的养老服务产业多半是投资人自掏腰包,政府财政补贴有限。这笔费用相较于老龄化社会所产生的庞大需求来说,无异于杯水车薪。在公益项目的运作中,通过对经营状况良好的项目收取费用,为公益活动带来源源不断的资金,这属于公益的众筹与善款筹集,与PPP模式的思路殊途同归。

因此,在充分利用财政支持的基础上,把综合产业园打包成一个PPP项目面向社会资本方,以经营性项目盈利倒补公益性项目支出,不足部分由政府财政补齐的方式,应是当前阶段实现PPP模式与养老服务产业对接最行之有效的办法。这大大降低了财政支出和财政负担,弥补政府补贴的不足,从而有效解决养老服务项目投入和回报的问题,这也是PPP模式应用于养老服务产业最根本的出发点。

建议由政府负责总体规划、建设和运营管理,把相对分散、独立的养老机构集合在一起,建立大型养老院;同时凝聚社会上分散的养老服务志愿者,形成养老服务志愿者联盟;再由政府出面把资源和专业人员统一起来,使每一个地区都有公益性的帮扶老年人的队伍;最终在此基础上建立综合产业园,形成公益性、准经营性、经营性与特许经营等一体化、系统化的养老服务模式。"

(2)养老连锁店

在市级或省级范围内进行统筹,建立养老连锁店和老年人信息管理数据库。建立统一的管理机制,在深入社区的分公司内部完成精准养老和智慧养老。这类项目养老基金与PPP基金都可以投资。

如果说综合产业园是把诸多分散的养老机构凝聚在一起,形成统一的养老管理模式,体现了组织的统一性;那么养老连锁店就把分散的资金需求筹措到一起,由政府主导形成PPP基金,统一对养老院进行支持,体现了资金的统一性。而这两种方式都可以进一步形成政府购买的PPP模式。"

(3)以PPP模式推动精准养老、社区养老与智慧养老

目前,精准养老、智慧养老等养老服务新理念,在国内外备受推崇。其本质就是要全面摸清老年人的需求底细,针对不同年龄段、不同健康状况的老年人,制定不同的服务监护计划。这些老年人的信息统一归到数据库里,通过数据库的信息对不同需求的老年人进行归类,施以不同程度的监护。

这些养老服务新方式,运用物联网、云计算、大数据等技术,无论是在投资环节,还是建设、运营环节,都需要专业团队来操作和管理,通过PPP模式来运营,可以进行系统化、专业化管理。

综上所述,在未来数十年中,养老服务产业将呈现多元化爆发式增长,对于政府和社会资本来说是机遇与挑战并存的,而PPP模式成为双方在政策指引和市场趋势下不谋而合的共同选择。养老服务类PPP项目的合作并非政府或社会资本单方努力的结果,基于养老产业与PPP模式共同追求长期、稳定、公用、微利的特点,项目的参与各方均应在合法合规的前提下,通过角色转变、专业运营能力等方面的不断提升,实现风险共担和利益共享。

本文作者黄美杰、郝斌,现就职于中国投资咨询有限责任公司旗下子公司中咨华盖投资管理(上海)有限公司,文章为作者独立观点,不代表中国投资咨询立场。

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